工业合作的基本精神，是政府向国外大规模采购时，要求卖方向我国的供应商采购部分的零件，以扶持国内产业发展。可是经过记者半年的调查，过去 6 年所执行的 46 个工业合作项目，为国内厂商所带来价值约 40 亿元的服务，但政府背后却可能付出高达 200 亿元的成本，每年浪费了数 10 亿元的公帑──是谁的责任？
台北市信义路 3 段的一栋灰色大厦，一楼店面卖著登山用品，楼上有一间办公室，掺杂在住家与公司行号中，与平潭同乡会和一家法律资讯公司共用 3 楼。这间办公室的 16 名员工，执行每年耗费估计超过台币 34 亿元的“工业合作计划”。他们是受国防部与经济部委托的“工合小组”。
联亚原就买得到的技术协助 背后花了政府五百多万美元
2013 年，联亚生技与台塑生医合资设立联亚生物制药，打算制造艾滋病蛋白质单株抗体。联亚为了建厂而向美商奇异公司购买设备，因为还需要奇异提供售后服务、协助联亚用新购买的设备来量产抗体，所以购买合约中包含了 100 万美元的实验室技术协助。
联亚的法务副总经理孙润本受访时表示，请奇异技术协助“是我们本来就要做的事，公司已经编列预算”。只不过，联亚后来透过管道得知有“工业合作计划”，于是向这个办公室的工合小组提出申请，最后由政府促成。
但根据统计，由于政府的补助是透过特殊的计划执行，背后其实花了台湾政府五百多万美元，远高过原合约 100 万美元的现金价。联亚生物制药则按照经济部的作业指导，缴纳 7 万美元给政府做为回馈金。
工合小组的成果报告指出，此一合作计划“促成投资台币 12 亿元建立国内最大蛋白质制药厂，创造专业就业机会 100 人以上”，并且预估 2021 年“可创造药品出口产值约台币 60 亿元”。不过报告没有提到，这是联亚本来就会做的投资。然而，这并非特例。
经过记者近半年的调查及统计，工合小组过去 6 年（2010 年至 2015 年）总共执行 46 个项目，为国内厂商所带来的服务，价值约 40 亿元；但是政府却付出估计超过 200 亿元，等于浪费了人民 160 亿元的纳税钱，占总成本的 80%。而这段期间，受益厂商付给政府的回馈金仅约 1 亿元，占总成本的千分之 5。
6 年付出 200 亿元 换回 40 亿元的服务
工合小组成员都是“财团法人金属发展研究中心”的员工，受官方每年以 2,600 万元委托，执行相关案件申请审核。这个计划的目标是透过“强化产业升级转型、引进军民通用关键技术”，而达到“产业结构优化与国防能量自主”，此计划已经进行了二十多年。
经济部工业局每年以“增加就业人数、促成国内投资、提高年产值”等指标，来衡量“工业合作计划”的效益。例如，2014 年的成果报告指出，该年此计划推动产业结构优化，已促成国内厂商投资 27 亿元，增加年产值 40 亿元，新增就业 886 人，“所定具体目标均已达成并超越”；而未来可创造的产值更是上百亿元。可是当记者仔细检视个别案例，却发现绝大多数的效益分析都禁不起检验。
军购换技术 庞大的浪费如何产生？
工业合作的基本精神，是政府向国外大规模采购时，要求卖方向我国的供应商采购部分的零件，以扶持国内产业发展。2010 年开始，世界贸易组织（WTO）的《政府采购协议》生效，各国政府只限军事国防采购得以向卖方要求工业合作。
可是这项政策的落实，经常面临现实的困难。例如当台湾购买塞考斯基的黑鹰直升机、洛马的 F-16 战斗机、雷神的爱国者导弹或波音的阿帕契直升机，台湾的厂商并没有能力制造这些高技术的零件。就算台湾有能力制造，国外军火商也常因为台湾缺乏有效的“安全及背景查核”（security clearance）机制，不愿意让台湾厂商进入敏感产品的供应链。
在无法克服这些障碍下，台湾不强求国外军火商的产品部分在台湾制造，转而要求以买价的某百分比累积为“点数”（目前的额度是 40%），事后换取其他的补偿：例如技术移转、采购合约（台湾厂商有能力制造的零件）、人员训练、甚至对我国企业的直接投资。
按工业合作的原始设计，部分零件在台湾采购并不会影响国外厂商的成本，唯一的差别是零件的来源。而累积成为点数的取代方案，就会增加其成本，因为国外厂商必须额外提供和产品制造不相关的补偿服务，所以国外厂商报给台湾的产品价格，都包含了这些未来必须提供的服务成本。
军备局与工业局为了鼓励高价值的补偿服务，容许军火商用特别性质的补偿项目冲销较多的点数。比如说，军火商若提供价值 1 美元的“人员训练”给台湾企业，只能抵一个美元的工合点数；若签订价值 1 美元对台湾企业的“国内采购”，则可抵两个美元的工合点数；而若提供给台湾企业价值 1 美元的“技术移转”，可抵 15 至 20 倍的工合点数。
由此可以了解，计划的设计是希望国外军火商提供技术移转，提升台湾厂商技术升级、促进国防产业发展。但是根据记者调查发现，这些花纳税人的钱所支付的工合点数，换来的“技术移转”经常是国内企业在市场就能够以更低价格取得之服务；而用来冲销点数的“国内采购”，也经常是台湾厂商早就获得的订单。
2010 至 2015 年，因为台湾对外的国防采购，新增了 28 亿美元的工合额度（统称为美元点）。同期间，工合小组执行了 46 个项目，消耗 24 亿点，其中 86% 属于“技术移转”性质，其余大多为国外厂商对台企业的“国内采购”。到 2015 年底，还有 28 亿美元点未执行。
然而，在已执行的数 10 亿美元点的工合额度中，值得检视的是：国外军火商在黑鹰、阿帕契、爱国者等系统售价中“预提”了多少成本？国防部身为出资方，受访时表示不愿细究。
工合成本愈透明 对国防部冲击愈大
2014 年，隶属美国国防部的国防安全合作机构，对其军售的国际客户做问卷调查，发函至我国军备局，主旨正是“工业合作”。在军备局“获得管理处”负责工业合作的舒弘凯上校受访时表示，美国政府当时想要了解客户的满意度：台湾希不希望工业合作的成本增加透明度？
对执行方式有没有意见？
多年来，美政府在军售案里时常扮演转卖方。国际客户可以直接与美国军火商交易，也可透过美国国防部。若选择后者，美国防部就会与军火商询价、管理采购过程、并以转卖方的角色“发价”给买方，同时向买方收取 5% 的军售合约行政与管理费。这是台湾经常选择的途径：军火商卖武器给美政府，美政府加价转卖给台湾。若是长期的采购案，军火商每 3 个月便发账单给美政府，美政府再向台湾请款。
美政府定期收到的账单明细，清楚地列出军火商执行工业合作的相关费用。不过，美方长期的政策是“美国政府员工，包括负责合约之军官，不得透露工业合作的成本给国外政府”，所以给台湾的请款单不会显示工合的成本。美政府给台湾的发价书写着：“买方若要了解合约价所包含的工业合作成本，请直接询问承包商（军火商）”。
2014 年发给国际客户的信函，显示美国政府在检讨以上机制，也正是台湾参与决策的机会。不过国防部军备局却不肯表态。关于工合成本是否要透明化，放在美国政府给台湾的军售发价书，“他（美政府代表）的建议是要公开。”舒弘凯当时如此回复：“你先告诉我你的目的是什么？我告诉你答案之前，我要进行跨部会协调，因为工合是经济部主导。”
他接下来所说的，或许才是军方真正的顾虑：“其实工合成本的透明度，坦白讲对我们军备局、对国防部来说，会是一个冲击。因为大家一定会挑战：你为什么要多花这个钱去获得这个装备？”
记者向美国军火商访谈后发现，美商的武器报价会先加 5 至 8%，以反映执行工业合作的成本。一名派驻台湾的军火商主管说：“我们会再加 25% 的行政费用，毕竟不可能倒贴买方。”他未被公司授权发言，所以不愿具名。“除了在台湾专门负责与工业小组接洽的同事，我们另有一支团队在世界各地跑，帮台湾寻找可行的工合项目。每一季，不管有没有项目成交，他们的薪水与差旅费，我们当然算在台湾的账上。”
另一方面，军火商所增加的每一块钱，美国政府照样收取军售的行政与管理费。如此估计， 自 2010 年工合小组执行的 24 亿美元点，耗费了政府超过台币 200 亿元。二十多年来，经过不同的执政团队，国际采购案的工业合作额度，从最早的 10% 追加到现在的 40%。工业局透露，国防部正在考虑将额度再提高至 50%，表示政府需要预付的额外成本也会跟着增加。
主管单位应不应该厘清整个计划所耗费的财政成本，以衡量这个公共政策的效益？舒弘凯回答：“我是保留态度。我想知道对我们有什么好处？有可能弊大于利。”
军备局局长何安继将军负责整个国军的采购。记者透过国防部发言人陈中吉将军，多次要求采访何安继，都没有获得回复。只要政府一天不愿正视问题，社会将无法得到准确的成本统计，“工业合作计划”也还会继续浪费人民的纳税钱。
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