英国战略认定国家需要核能,国防部分英国不仅是核武国家,更需要核能人才维系军队的核子动力航空母舰、核子潜艇等军事武器,在能源战略,英国身为岛国,也希望保持核能为能源组成的一部分,为此甚至愿意付每度电 0.0925 英镑高价(欣克利角 C 核电厂购电价),即使英镑在 2015~2016 年大跌,仍相当于约新台币 3.63 元。
即使如此,摆在眼前的问题是,英国目前 15 座核电厂 2030 年时都将除役,因此英国如果要继续保有核能,就必须新建核电厂,但是如今唯一进行的核电厂新建案是欣克利角 C 核电厂,而该案正因高于其他能源的购电价而成为众矢之的。相对的,在离岸风能领域,英国备受称誉,称是因为-竞标方案设计得当,所以开出对公众有益的低价。那么,核能标案又该如何规划?
差价合约 vs. 监管资产基础,风险成本对象不同
欣克利角 C 核电厂采用英国-规划的“差价合约”(contract for difference)模式,当初之所以如此规划,是因为核电厂不仅兴建费用高到纳税人难以接受,完工遥遥无期,预算追加没完没了更是常态。2014 年的统计显示,研究 180 座核电厂兴建计划发现,97% 核电厂都发生延期完工现象,如此钱坑自然很难说服选民接受,于是英国-想到一个好主意,那就是把所有的风险都转嫁给承包商,于是有了“差价合约”的想法。简单来说,就是跟承包营运商签约,保证一定年限内,会保证固定价格收购核电厂发出的电力,若是批发电价低于合约价格,英国-就会补贴营运商,因此称为差价合约模式。
以欣克利角 C 核电厂而言,就是规划 35 年内保证价格购电,同时也锁定-支出总值,至于承包商要花多少成本兴建核电厂,那是承包商自己的事,万一完工遥遥无期,预算追加不停,导致 35 年保证收购价的营收都还亏损,那也是承包商要自负盈亏。英国-在欣克利角 C 核电厂与法电(EDF)签下差价合约后,津津乐道向英国人民表示,英国-不用出一毛钱盖核电厂,且所有风险都在法电,要是核电厂盖不好无法发电,法电一毛钱也拿不到。
但法电不是冤大头,自然会把风险成本加在要求的差价合约购电价,因此购电价高达每度电 0.0925 英镑,这个价格在离岸风能越来越便宜的情况下,越来越无法忍受,英国于 2019 年 9 月底宣布第三轮离岸风能竞标的得标厂商,得标价最低到每度电 0.03965 英镑,约新台币 1.52 元,使欣克利角 C 核电厂的购电价显得贵翻天。
于是当初英国-认为天才发明的差价合约方案,如今“说好不提”了,差价合约方案在欣克利角 C 核电厂的昂贵价格成为众矢之的情况下,可说政治上已死亡。另一方面,也很少有法电这样的冤大头,愿意把所有风险成本、资金成本都揽在自己身上,日厂东芝、日立纷纷退出,因此商业也可说已死亡,英国若想继续新建核电厂,必须想出新方案。
下一个核电厂新建案,如果能推动,将是赛兹韦尔 C 核电厂,但差价合约方案遭判死刑,该如何兴建赛兹韦尔 C 核电厂?2019 年 7~10 月英国-提出咨询,想找出新合约方式,但是刚好陷入脱欧政治风暴,结果无疾而终,法电则不断要求英国-及早决定合约方式,否则就不可能 2022 年开始兴建。
差价合约模式下,承包商若没有完工,将不会得到任何付款,因此风险相当大,此外,兴建过程所有资金支出都要自筹,在计划风险大的情况下,资金成本大幅垫高,又需自筹大量资金,资金成本反映在最终报价,使差价合约的购电价格高得吓人。为了降低价格让核电在大众心中有可行性,英国的新方案必须能压低差价合约模式下飙高的资金成本。
英国-如今讨论另一种长期补贴方案,监管资产基础(Regulated Asset Base,RAB)模式,这个模式允许开发商在-监管下从公用费率抽取营收,因此兴建过程就可先得到资金支援,如此就能降低资金成本,以核电厂来说,就是先从用电户抽取部分电费为资金,但羊毛出在谁身上?用电户的电价势必得调涨。
这等于把先前洋洋得意人民不用负担风险的好处移除,把风险转嫁到用户身上,万一核电厂完工遥遥无期,预收电费的用户将承担所有风险,纯粹被坑钱,没有得到任何好处,这状况一旦发生,势必引起政治风暴。另一方面,监管资产基础模式先前运用过的最大公共工程是希斯洛机场扩建案,全案总规模 135 亿英镑预算,而赛兹韦尔 C 核电厂新建案是 200 亿英镑,远超过希斯洛机场扩建案规模,一旦发生问题,没人担得起这个政治责任。
对开发商来说也并非完全无风险,虽然有可能兴建过程抽取公用费率补贴,但若在计划阶段就胎死腹中,前期作业成本也都付诸流水,所以对开发商的鼓励程度也很有限,不能完全解决资金成本问题。
国家出钱盖核电厂?回头路也不可行
因此,核产业向英国-提出走回头路的办法:干脆还是国家出资兴建吧!核能顾问集团(Nuclear Energy Consulting Group)表示,怀疑能否产生符合核能使用的监管资产基础方案,就算提出,也不清楚监管资产基础到底能不能提供所需的核能投资,最好还是国家直接出钱,整个建好之后,转交给民间营运,这样对民间来说风险最低,也愿意用更低价格承包。
这个建议当然是对核产业来说最美好的梦想,继续享用无限无风险的资金,但核产业忘记当初之所以英国-想用各种民营化方案经营核电厂,就是因为纳税人对惊人的预算、完工遥遥无期、预算不断追加风险,感到震惊与愤怒,所以最后提出人民无风险的差价合约方式。现在嫌差价合约造成资金成本高涨,又想干脆国家出钱,纳税人承担所有风险,哪个脑袋有问题的政治人物敢这样主张,选民又岂会接受?
这触及根本问题,兴建到完工遥遥无期的风险就是存在,把风险成本推来推去,最终总有人要承受。要厂商承受,厂商就提出高价,要纳税人承受,纳税人当然暴动。不能把风险成本当不存在,而是一开始就算在核电厂的价值内,问题在于:核电厂到底能不能提供正价值?任何商业,如果某计划扣除风险成本后会赔钱,明显的答案就是这计划一开始就不该进行。
同样是英国-,离岸风能能产生众人钦羡的“好政策”,核能就搞到乌烟瘴气,先前得意的政策被大众骂到臭头,导致现在新政策难产,这不是英国-的能力有差别,而是离岸风能与核能基本经济因素改变,离岸风能在产业成熟规模生产下成本降低,经济效益高,只要-不要太迷糊乱搞,自然能交出漂亮成绩;核能则根本是赔钱生意,再怎么想破头,也是巧妇难为无米之炊。
消费者权益保护机构公民顾问(Citizens Advice)指出,核能只是多元能源的选项之一,不应武断认定就是一定要核能,因此要给予大量资金补贴,或甚至由国家出资,应该更清楚的厘清兴建核电厂的经济效益。但在这方面,英国-总是语焉不详,很明显一定会造成纳税人日后因补贴购电差价赔钱的欣克利角 C 核电厂,当初获利评估仅有短短 3 页。
核能技术发展远远落后其他能源,尤其可再生能源雪崩式降价下,更显得大而无当,既是最昂贵能源,完工期程又长,且惯性延长工期,完工遥遥无期,兴建风险远大于其他能源,这也就酿成资金面问题,不仅资金成本高,资金来源也不确定。这个风险还在提升,由于英国目前可预期投入核电厂新建的资金大多来自欧洲例如法电,脱欧后,许多贸易协定需要重整,将导致跨国投资暂缓。
到底英国需不需要核电厂?这成为更根本的问题,若英国考量身为岛国需降低仰赖进口能源供给问题,完全自主可再生能源也已提供更大量廉价能源的选项,英国 2019 年第三季再生能源发电占比增加到 40%,绿能首次超越化石燃料,相对于兴建快、成本快速下降,又是完全自主的可再生能源,是否还要坚持?英国终究应该还是会为了国防因素保留一、二座运转的核电厂,但是否要全数取代 15 座核电厂,又是另一个问题了。
- Momentum Builds for UK Government to Self-Fund New Nuclear Plants
(首图为欣克利角 C 核电厂,来源:Nick Chipchase / Construction of new power station at Hinkley Point)